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            《龍崗區社區股份合作公司集體用地開發和交易監管實施細則》政策解讀

             

            為進一步規范社區股份合作公司集體用地開發和交易行為,保障社區股份合作公司及股東的合法權益,引導社區科學集約高效利用集體用地,我辦根據市、區有關規定,結合我區實際,在原有《實施細則》到期后,修訂出臺《龍崗區社區股份合作公司集體用地開發和交易監管實施細則》(深龍府辦規〔2018〕4號號,以下簡稱“《實施細則》”),現解讀如下:

            一、修訂背景

            《龍崗區社區股份合作公司集體用地開發和交易監管實施細則》(深龍府辦〔2015〕29號)于2015年9月23日印發實施,試行期兩年,已于2017年9月22日到期。原《實施細則》的頒布,規范了我區集體土地開發和交易的程序和途徑,實現了我區集體土地的價值發現,促進了我區集體資產的保值增值,且有力助推了我區項目落地,較好地協調了“三生”同步發展,達到了文件出臺的預期目標。盡管原《實施細則》在試行過程中取得了不錯的效果,但也存在著一些問題。例如:集體用地的范圍界定尚有爭議;集體用地參與開發的備案程序相對復雜、備案時間過長;缺乏責任追究約束機制等。同時,這兩年我區城市更新發展迅猛,集體土地開發和交易出現了一些新情況、新做法、新問題,如整村統籌、片區統籌等開發新模式,利益統籌集體返還用地的二次開發等新情況。由于原《實施細則》對其未規范到位,急需修訂加以明確。加之市區新近出臺的一些關于社區股份合作公司管理的文件,有新的規定和要求,如:市委辦公廳、市人民政府2016年6月下發的《關于建立健全股份合作公司綜合監管系統的通知》(深辦字〔2016〕55號)規定:“集體用地使用權轉讓和城市更新等資源交易項目要納入平臺集中交易”;我區2017年3月出臺的《深圳市龍崗區人民政府辦公室關于印發龍崗區集體產權交易監督管理暫行辦法的通知》(深龍府辦規〔2017〕1號,以下簡稱“交易暫行辦法”),具體規定了集體產權交易的條件、程序和方式。但這些規定在原《實施細則》中不夠具體,需修訂明確,以保持社區集體用地開發和交易管理制度的系統性。基于上述3個原因,有必要對原《實施細則》進行修訂,以期進一步規范集體用地的開發和交易行為,既維護好社區股份合作公司的集體利益,又保障有效地推進我區城市更新進程。

            二、修訂原則

            新《實施細則》確定了六大修訂原則:一是政策穩定原則,新《實施細則》在政策框架、基本釋義、開發和交易流程、集體資產處置流程、合作方引進流程等方面基本上與原《實施細則》保持一致,以促進項目合作和開發的正常銜接,避免新文件出臺妨礙項目合作和開發的推進。二是公開公平公正原則,切實保障社區股份合作公司股民的知情權、參與權和監督權;三是集體資產保值增值原則,切實維護好社區股份合作公司集體利益;四是效率優先原則,優化集體用地開發和交易備案程序,縮短備案時間,提高開發效率;五是權責對等原則,進一步明確股份合作公司、股民、開發商三方的權利和責任,新增責任追究機制,實現權責一體;六是統籌兼顧原則,修訂后的《實施細則》要與市區及各個部門相關文件規定相呼應,保持規定的一致性、統一性和系統性。

            三、修改調整及新增主要內容

            (一)完善集體用地定義

            一是根據《土地整備利益統籌試點項目管理辦法(試行)》(深規土〔2015〕721號)的規定,股份合作公司可探索實施土地整備利益統籌項目,并明確可以獲得社區留用土地。新《實施細則》將“土地整備利益統籌留用地”納入集體用地范疇與土地整備相關政策相銜接。二是為更全面、清晰闡述集體用地范圍,將“集體可用土地”的表述規范為“集體享有權益的土地。”

            (二)著力解決“歷史遺留項目”問題

            在原文“解決歷史遺留問題第九條”的基礎上,增加了一條(即第十條):“對于《關于印發龍崗區進一步加強股份合作公司重大事項監管暫行辦法的通知》(深龍府辦〔2011〕21 號)出臺前(即 2011 年 4 月 12 日前),社區股份合作公司已簽訂經當時公司決策機構(董事會或公司經營班子)議定通過的合作協議,但當時未履行股東代表大會(或子公司、分公司股東會議)表決的項目,不違反土地及城市更新相關法律、政策規定且能夠保障社區集體利益的,經社區股份合作公司董事會、集資會、股東代表大會(或股東會議)按公司章程規定通過且按相關法規和制度規定的特別決議程序通過其屬合作開發歷史遺留問題的(具體表決通過要求按本細則第二十六條執行),可以不重新選擇合作方,公司本著誠信原則在項目取得建設用地規劃許可證或城市更新單元規劃批復后,履行資產評估、項目公示和上報街道辦審查等合作開發程序;對于違反土地或城市更新相關法律、政策規定的,由區規劃國土或城市更新部門依法處置”。 該條文主要考慮在2011年4月12日之前,有些公司以政代企,用班子會議代替股東(代表)會議事,造成未經過股東代表會議議定而簽訂了公司認可的合作協議該類合同若要作為歷史遺留問題處理不再重新選擇合作主體,從文件釋義應滿足以下3個條件:一是公司在2011年4月12日前的決策習慣皆是以政代企,即以班子會代替股東(代表)會議議事;二是該合作行為必須能夠按表決時市價保障社區股份合作公司市場應得利益;三是在2011年4月12日之后至本細則出臺前雖補開了股東(代表)會議,但該補開的股東會議不是本細則要求的股東會,而是應該在本細則出臺執行后,召開一次股東(代表)會議表決其是是否屬于歷史遺留問題,且通過比率要達到全體股東代表的80%。

            (三)簡化民主決策程序,提升項目推進效率

            經社區和各街道辦反映,召開股東代表大會涉及股東眾多且分散,難以在短時間內擬定統一時間并通知到位,不利于項目推進。因此,在保障社區股份合作公司股民知情權、參與權和監督權的同時提升項目推進效率是本次修訂《實施細則》的重要研究內容。原《實施細則》在集體用地合作開發和參與城市更新(具有重大影響權)時,要求召開4次股東代表大會,分別為選擇意向合作方時的合作意向書確認、評估結果確認、合作招商方案確認、公開招標及競爭性談判結果確認。經修訂后可簡化為2次,在確認合作意向書時召開第一次股東代表大會,確認項目資產評估時點、評估報告結果、合作招商方案時召開第二次股東代表大會。

            (四)完善街道辦合作意向備案條件

            《實施細則》進一步完善了街道辦對合作意向書備案環節,結合區國資委與區城市更新局聯合印發的《關于規范社區集體用地城市更新項目有關事項的通知》(深龍國資〔2017〕20號)規定,對不公開、公平、公正選取意向合作方的,有實質性開發條款的,沒有足額將保證金繳入社區股份合作公司監管賬戶的,違反集體資產及城市更新等方面制度文件規定的均不得予以備案,以維護保障社區集體資產各方合法權益,保障社區集體用地開發項目順利開展。

            (五)對意向合作書履行期限做了明確規定

            新《實施細則》在意向合作書中對集體用地合作開發項目和集體用地參與城市更新項目的意向合作書履行期限明確要求:一是對于合作意向書簽訂后 3 年內未取得建設用地規劃許可證,雙方意向合作關系自動解除,社區股份合作公司可另行引進新的意向合作方。如在該期限內未取得建設用地規劃許可證但項目有實質性進展,經股東代表大會按公司章程規定的特別決議程序通過和街道辦審查后,社區股份合作公司可選擇不更換意向合作方,與該意向合作方續約一次,續約期限不得超過 2 年;二是對于合作意向書簽訂后 2 年內未納入城市更新計劃或者納入城市更新計劃后 2 年內未取得城市更新單元規劃批復的項目,雙方意向合作關系自動解除,社區股份合作公司可另行引進新的意向合作方。如在該期限內未取得單元規劃但項目有實質性進展,經股東代表大會按公司章程規定的特別決議程序通過和街道辦審查后,社區股份合作公司可選擇不更換意向合作方,與該意向合作方續約一次,續約期限不得超過1年;三是如因不可抗力、政策等特殊原因誤期,經股東代表大會按公司章程規定的特別決議程序通過并經區政府研究同意可適當延期。

            (六)協商確定較大項目保證金數額,且明確意向合作保證金繳納期限

            原《實施細則》規定,意向合作方按項目中集體用地面積計算交納合作意向保證金,每萬平方米交納500萬元;合作方交納履約保證金標準為工業項目不得低于集體用地面積每萬平方米500萬元,商住項目不得低于集體用地面積每萬平方米1000萬元。意向合作方通過程序選定為合作方的,合作意向保證金轉為履約保證金,如合作協議約定的履約保證金大于合作意向保證金的,差額部分由合作方補足。新《實施細則》不再對規模較大項目的保證金數額作硬性要求,股份合作公司可采用雙方協商方式確定適當金額;規定保證金總額在5000萬元以下的,仍按照原規定執行,保證金總額超過5000萬元的,超過部分由協議雙方協商確定,不再以“一刀切”式的方法計算保證金數額。同時,新《實施細則》第十六條、第十八條增加了意向保證金交納時間節點為意向合作合同協議簽訂后3個月內。

            (七)新增“責任追究”,強化規范運作

            針對少數社區股份合作公司違規發放意向保證金和部分市場主體通過“撒錢換票”等不正當競爭手段對社區股份合作公司即股東(股東代表)發放補貼、補助、福利、禮品等行為,為強化我區集體用地開發和交易秩序,結合《龍崗區進一步加強股份合作公司重大事項監管暫行辦法》(深龍府辦〔2011〕21號)中“責任追究”的有關內容,在新《實施細則》中新增“責任追究”相關章節,由紀委(監察)、檢察、公安、司法、集體資產管理、城市更新等部門和各街道辦對違規違紀行為進行嚴防嚴控嚴處理。對違反新《實施細則》的社區股份合作公司和開發主體,違反相關法律法規、政策制度的社區干部、黨員、個人、區相關職能部門與街道辦的有關人員、產權交易等機構及其工作人員和專家顧問,采取不正當手段影響公平競爭行為的市場開發建設主體分別予以責任追究。

            (八)制度創新,釋放產業空間

            一是通過“免評估”、“免資質”等手段,引導鼓勵社區股份合作公司按規定將集體用地盤活利用和進入市場交易,如為配合《深圳市人民政府辦公廳關于印發完善產業用地供應機制拓寬產業用地空間辦法的通知》(深府辦〔2013〕1號)、《深圳市人民政府關于印發工業及其他產業用地供應管理辦法(試行)的通知》(深府〔2016〕80號),加快工業及其他產業用地供應,推動社區農地按“1+6”政策入市交易,實現政府、股份合作公司及相關主體等多方利益共贏發展,新《實施細則》第十二條明確可以免評估進入交易;又如新《實施細則》第十六條規定“已辦理建設用地規劃許可證的社區工業用地,經區產業部門認定的需落戶龍崗的產業項目,并經區集體資產管理部門審查通過,企業可直接投標”,不再要求投標人具備房地產開發資質;二是為推動我區與戰略合作伙伴的順利合作,助攻我區落實東進戰略、打造深圳東部中心,同時保障集體資產保值增值,對于符合條件的區政府戰略合作伙伴簽訂合作意向書的重要項目、屬于已納入城市更新計劃且符合區產業導向的工改工項目,可以提前至城市更新計劃階段采用招拍掛方式選取合作開發主體,屆時資產評估結合法定圖則預估。符合規定的土地整備利益統籌項目參照執行。

            (九)引入交易平臺,實行陽光操作

            《實施細則》在引進意向合作方、合作方階段有效銜接區府辦《關于印發龍崗區集體產權交易監督管理暫行辦法的通知》(深龍府辦規〔2017〕1號)有關規定,一是規定選擇項目意向方時,應通過《深圳特區報》或《深圳商報》、產權交易機構網站和區社區集體經濟管理服務網發布公告,廣泛征集合作意愿項目意向合作方可以按規定以社區股份合作公司或街道辦為平臺公開選取,也可通過深圳聯交所(區產權交易中心)公開選取;二是在區產權交易中心公開選取集體用地合作方時,股份合作公司和項目意向合作方不得在項目交易前設置或者變相設置排他性、歧視性、有針對性的準入條件,影響項目公正、公平進行;否則交易結果無效,重新公開交易,違規方損失自負。以區產權交易中心作為交易平臺,進一步保證了交易的專業性、效率性、嚴謹性,加強公開公平公正,確保集體資產交易的“陽光”運作。


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